食品安全监管升级能否打造安全餐桌
　　恒天然乳制品的细菌污染事件给中国人出了道考题：猜猜这次哪个部门站出来？
　　以前这道题没有标准答案。近年来食品安全领域每每“出事”，总是会沸沸扬扬地闹上一段日子，直到某一个部门站出来——有时是质检部门，有时是卫生部门，此外工商、农业部门也多少有过表态——只是谁也不确定，哪个部门负全责。
　　而今，人们的目光更集中地看向国家食品药品监督管理总局(以下简称“食药总局”)。
　　这个今年3月新组建的部门，注定要在众目睽睽之下成长，其一举一动都让人好奇：散落在各个部门的监管职能“融为一体”，能否实现无缝监管？食品安全推行“大部制”，加上机构升格，到底带来哪些变化？最重要的是，新组建的“大食局”担负哪些监管责任，能否从此带来中国食品安全的“大时局”？
　　从“香饽饽”到“烫手山芋”
　　评判一个刚组建的部门还有些早，但新情况已经在发生。
　　8月2日，恒天然集团向新西兰政府上报其生产的浓缩乳清蛋白粉被检测出肉毒杆菌，8月3日，新西兰政府方面通报情况时指出“部分原料销往中国”。国内对这次事件的大规模追问由此开始，至今仍未结束。
　　这一回，食药总局没让观众们久等，行动速度可以按小时来计算。
　　就在8月4日中午，食药总局已经公布了当天早上约谈3家企业相关负责人的情况，“若企业对问题食品召回不及时、召回不报告，食药总局将采取严厉的监管惩处措施，直至该企业产品停止在华生产销售。”
　　透过约谈的“迅速”、“严厉”，多少能看见“责无旁贷”、“舍我其谁”的意味——这正是过去十多年间，人们所期待的。
　　“本轮改革的最大特点，就在于将分段监管变为分事项监管。” 国家行政学院副教授胡颖廉长期致力于这一领域的研究，在他看来，国内不断出现的食品安全事件，推动着相关制度的演进。
　　上世纪80年代起，由卫生部门来管理食品。随着市场经济的发展，仅监管食品卫生已无法切合现状。后来农业部门、发改委、商务部门从行业管理的角度监管，质检、工商、卫生等部门从执法角度监管。2004年，国务院以发文的形式，把“分段监管”写了进去。
　　多个部门如何监管同一领域？在研究者看来，这种监管或可称为“发证式监管”。发证的权力可以带来寻租的空间，让一些部门把持着食品安全监管职责，不愿放手。华南一位学者调研发现，一个县级市的蛋糕协会不得不通过投诉信的方式，向市政府反映两个部门争夺抽检费。
　　分段、多头监管的模式弊病，在2003年阜阳奶粉事件后已为人所察。当时国务院赴阜阳专项调查组曾指出，这一事件暴露了当地执法部门“执法不敏感，相互之间配合有差距”。这在之后被归纳为老百姓耳熟能详的“七八个部门管不住一头猪”、“十几个大盖帽管不住一篮菜”。
　　2008年，三聚氰胺事件爆发，国家质检总局局长李长江引咎辞职。以此为拐点，瘦肉精、地沟油、皮革奶等一系列事件中，这一体制均饱受诟病；随着食品安全的追责机制愈发严厉，基层执法者普遍感觉责任大，风险高。
　　如果说原来多头监管的格局源自于众人争抢权力“香饽饽”，后来，这个责任已逐渐变成“烫手山芋”。于是推诿扯皮成了地方上各部门在一起开会的常态。
　　比如毒豆芽。质监部门认为豆芽菜是初级农产品，归农业部门管，农业部门表示，豆芽菜是初级农产品的加工品，不归自己管。
　　比如上海的“染色馒头”事件，当时出面处理的是质监部门。事实上，在其他地方未必如此：馒头属于预包装食品，由质监负责，但馒头一旦是包装好出售的，就归工商管。
　　改革势在必行。2010年，由三位副总理牵头的国务院食品安全委员会正式成立，下设国务院食安办。胡颖廉去浙江省调研，看到浙江省市县三级都做实了食安办，“现在看来，当时的高配置，也是给现在的改革埋下伏笔”。
　　2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，国务院食品安全办公室、食品药品监管局、质检总局、工商总局4个部门的相关食品安全监督管理的职责聚拢在一起，组建为正部级的国家食品药品监督管理总局。原商务部的生猪屠宰监管职能交给农业部。
　　这意味着，除农产品之外的食品安全监管，基本都由食药总局掌控。此外仍有一些职能在其他部门：国家卫生和计划生育委员会负责食品标准的制定，国家质量监督检验检疫总局负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理等。
　　食药总局综合司负责人孙梅君表示，这次改革对过去分段、分头监管的体制弊端有了很大的改进，但是“任何一种事物都不是孤立的”。
　　“本轮机构改革还是有限整合，不搞大部门。所以还没有把农业部和食药总局并在一起。”胡颖廉说，这相对以前的格局已经有了很大改进，确保有一个部门把最重要的精力放在食品安全监管上，“出了事儿，将会更清晰地找到责任人，这只是第一步。未来这个部门还可以在风险监测、预判和预防制度上努力，尽量做到事前监管，而不是被动地‘收拾摊子’。”

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